Di Balik Rendahnya Gaji Guru: Kesenjangan yang Belum Juga Ditutup

 

            Alinea keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) menegaskan, bahwa salah satu tujuan dibentuknya Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) adalah untuk mencerdaskan kehidupan bangsa, dan telah menjadi sebuah amanat konstitusional negara untuk menempatkan pendidikan sebagai instrumen utama pembangunan bangsa. Amanat ini kemudian diturunkan lebih teknis dalam Pasal 31 UUD NRI 1945, yang mewajibkan negara membiayai pendidikan dasar serta mengalokasikan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). Namun, cita-cita tersebut tampak belum sepenuhnya terwujud ketika keberhasilan sistem pendidikan justru sangat bergantung pada kualitas tenaga pendidik, sementara data menunjukkan bahwa kesejahteraan guru dan dosen, khususnya yang berstatus honorer, masih jauh dari kata layak (Sewaktu.id, 2025). Kondisi ini kemudian memunculkan isu hukum mendasar, apakah kesejahteraan tenaga pendidik saat ini telah sejalan dengan amanat konstitusi dan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen (UU 14/2025), ataukah justru mencerminkan kesenjangan antara norma (das sollen) dan praktik (das sein). Sebelum menjawab isu tersebut, perlu terlebih dahulu ditelusuri sejauh mana praktik nyata mutu pendidikan Indonesia saat ini     mencerminkan konsekuensi dari persoalan kesejahteraan tersebut.

            Hasil PISA 2022 yang dirilis OECD pada Desember 2023 menunjukkan performa peserta didik Indonesia belum beranjak dari titik rendah, bahkan dalam beberapa aspek justru memburuk dibanding siklus sebelumnya. Skor literasi membaca tercatat 359, turun dari 371 pada 2018, dan menjadi capaian terendah sejak Indonesia pertama kali ikut serta pada tahun 2000. Skor numerasi turun dari 379 menjadi 366, sementara skor sains anjlok dari 396 menjadi 383. Kenaikan peringkat yang sempat digembar-gemborkan pemerintah pun lebih banyak disebabkan oleh performa negara lain yang menurun lebih tajam akibat pandemi, bukan karena mutu pembelajaran di dalam negeri benar-benar membaik. Tren ini memperlihatkan bahwa persoalan mutu pendidikan Indonesia bersifat struktural, bukan sekadar dampak sesaat dari Covid-19.

Potret serupa muncul dari Asesmen Nasional. Meski proporsi peserta didik yang mencapai kompetensi minimum literasi terus naik dari 59,49 persen (2022) menjadi 70,03 persen (2024), dan numerasi dari 45,24 persen menjadi 67,94 persen, artinya masih ada sekitar sepertiga siswa Indonesia yang belum menguasai kemampuan dasar membaca dan berhitung. Capaian itu pun tidak merata antar wilayah maupun antar jenjang pendidikan. Dibandingkan negara tetangga, posisi Indonesia semakin tertinggal, pada PISA 2022, Indonesia hanya lebih baik dari Filipina dan Kamboja, sementara Thailand, Malaysia, Brunei Darussalam, Vietnam, dan Singapura berada jauh di atas. Kesenjangan ini penting digarisbawahi karena negara-negara tersebut sama-sama terdampak pandemi, sehingga faktor pembedanya lebih banyak terletak pada tata kelola dan investasi terhadap tenaga pendidik.

Pemerintah sebenarnya sudah menetapkan target perbaikan lewat RPJMN, tetapi realitanya jauh dari harapan. RPJMN 2024 misalnya menargetkan skor literasi membaca PISA sebesar 392 dan numerasi 388, sementara capaian riil pada 2022 justru stagnan di kisaran 359-366. RPJMN 2025-2029 kembali menegaskan penguatan sumber daya manusia sebagai salah satu sasaran utama pembangunan nasional, dengan Indeks Modal Manusia sebagai salah satu indikatornya. Hasil PISA edisi terbaru sendiri baru akan diumumkan OECD pada Oktober 2026, sehingga isu ini masih terus berkembang dan pemerintah belum bisa mengklaim keberhasilan reformasi yang sedang dijalankan. Kesenjangan antara target ambisius di atas kertas dan capaian aktual di lapangan inilah yang menjadi salah satu pijakan empiris mengapa isu kesejahteraan guru layak dikaji lebih jauh sebagai salah satu akar persoalan mutu pendidikan.

            Bangsa Indonesia, sejak detik pertama kemerdekaan merdeka, telah membuat janji yang dicatat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) dalam alinea keempat yang berbunyi “mencerdaskan kehidupan bangsa”. Janji ini bukan sebagai retorika yang digaungkan dalam kertas sebagai euforia kemerdekaan, melainkan norma dasar yang mengikat negara secara hukum untuk menjadikan pendidikan sebagai instrumen pembebasan bangsa dari keterbelakangan pendidikan. Dari seluruh rantai penyelenggaraan pendidikan, gurulah yang menjadi garda terdepan dalam menjalankan cita-cita tersebut, sebab kurikulum, anggaran, dan fasilitas. Cita-cita ini kemudian dijabarkan secara lebih konkrit dalam Pasal 31 UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa setiap warga negara berhak atas pendidikan serta negara berkewajiban untuk membiayai pendidikan dasar, serta mandatory spending sekurang-kurangnya 20% APBN/APBD untuk pendidikan. Ketentuan ini lahir dari keprihatinan atas anggaran pendidikan pra-amandemen yang hanya 3,5% APBN, jauh dari memadai bagi guru-guru di pelosok negeri.

Komitmen ini diturunkan dalam UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen pada Pasal 14 ayat (1) huruf a menegaskan bahwa guru berhak memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum dan jaminan kesejahteraan sosial, mencakup gaji pokok, tunjangan profesi, tunjangan fungsional, hingga maslahat tambahan. Ketentuan serupa berlaku bagi dosen yang dijelaskan pada Pasal 51, namun gurulah yang menjangkau hampir seluruh anak bangsa sejak pendidikan dasar hingga menengah, jauh sebelum sebagian kecil mengenal bangku kuliah, sehingga menjadi faktor paling dominan dalam membentuk fondasi kecerdasan bangsa. Penegasan terbaru datang dari Putusan MK No. 40/PUU-XXIV/2026, yang menyatakan alokasi 20% anggaran pendidikan wajib membiayai komponen utama pendidikan, termasuk secara eksplisit “pendidik dan tenaga kependidikan”, serta menegaskan alokasi ini tidak boleh disiasati atau dikurangi dengan alasan keterbatasan fiskal apa pun. Dengan demikian, kesejahteraan guru bukan komponen pelengkap, melainkan prasyarat konstitusional bagi tercapainya kecerdasan bangsa.

 

            Kesenjangan kesejahteraan tenaga pendidik paling nyata terlihat pada guru honorer, di mana menurut survei Institute for Demographic and Poverty Studies (IDEAS) dan Dompet Dhuafa (2024) menunjukkan, bahwa 74,3% responden menerima gaji di bawah Rp2.000.000 per bulan, bahkan 20,5% diantaranya menerima kurang dari Rp500.000 per bulan (ASN Institute, 2026; Detik, 2024). Angka ini jauh berada di bawah Upah Minimum Regional (UMR) yang pada 2025 berkisar Rp2.500.000 hingga Rp5.000.000 per bulan, sehingga menciptakan disparitas struktural terhadap guru berstatus Aparatur Sipil Negara (ASN) maupun Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) yang menerima gaji pokok terstruktur sesuai golongan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2024 (PP 5/2024) beserta rangkaian tunjangannya (Kaltim Today, 2025). Guru honorer pada umumnya juga tidak memperoleh jaminan kesehatan maupun jaminan pensiun yang layak, karena penghasilan mereka bergantung sepenuhnya pada dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) atau APBD yang bersifat tidak seragam antardaerah (ASN          , 2026). Pada jenjang pendidikan tinggi, kesenjangan serupa terjadi antara dosen tetap yang telah tersertifikasi (Serdos) dan memperoleh tunjangan kehormatan profesor dengan dosen non-PNS atau dosen di perguruan tinggi swasta wilayah terpencil, yang penghasilannya jauh lebih rendah meski beban kerja akademik relatif setara. Ketidaksejahteraan struktural ini pada gilirannya berkorelasi dengan rendahnya motivasi dan kualitas pengajaran, sejalan dengan temuan bahwa keterbatasan kompetensi pedagogik, literasi, dan numerasi guru turut menyumbang stagnasi skor PISA Indonesia yang berada di bawah rata-rata negara-negara OECD (Jurnal Pendidikan IPS, 2025). Dengan demikian, ketidaksejahteraan tenaga pendidik bukan sekadar persoalan kesenjangan ekonomi semata, melainkan berimplikasi langsung terhadap gagalnya pencapaian tujuan konstitusional mencerdaskan kehidupan bangsa.

Pada peringatan Hari Guru Nasional 2024, Presiden Prabowo Subianto mengumumkan kebijakan peningkatan kesejahteraan guru berupa tambahan tunjangan setara satu kali gaji pokok bagi guru ASN bersertifikasi, serta kenaikan tunjangan profesi guru (TPG) non-ASN dari Rp1,5 juta menjadi Rp2 juta per bulan. Kebijakan ini disertai peningkatan anggaran kesejahteraan guru dalam APBN 2025 sekitar Rp16,7 triliun dibanding tahun sebelumnya, dengan sasaran lebih dari 1,9 juta guru bersertifikat pendidik. Pemerintah juga merencanakan percepatan sertifikasi bagi lebih dari 800 ribu guru melalui Program Pendidikan Profesi Guru (PPG) dan bantuan tunai bagi guru honorer yang belum tersertifikasi. Di atas kertas, langkah ini tampak progresif karena menyasar dua kelompok sekaligus, guru ASN dan non-ASN yang selama ini menghadapi kesenjangan kesejahteraan cukup lebar.

Namun, klaim tersebut segera dikoreksi oleh kalangan pemerhati pendidikan. Federasi Serikat Guru Indonesia (FSGI) menegaskan bahwa tunjangan satu kali gaji pokok bagi guru ASN bersertifikasi sesungguhnya sudah berlaku sejak 2008, sementara TPG bagi guru non-ASN yang sudah memiliki SK Inpassing pun sebelumnya sudah mencapai Rp2 juta, sehingga bukan kebijakan baru seperti yang digambarkan. FSGI turut mempertanyakan kesiapan anggaran negara untuk menjangkau lebih dari tiga juta guru di seluruh Indonesia, mengingat masih ada sekitar 74 persen guru honorer berpenghasilan di bawah Rp2 juta per bulan, dan seperlima di antaranya bahkan menerima kurang dari Rp500 ribu. Di lapangan, ketimpangan implementasi antar daerah juga tak terelakkan, sejumlah guru honorer di Jawa Barat dilaporkan belum menerima gaji selama beberapa bulan akibat kendala administrasi dan keterbatasan APBD, sementara guru honorer PAUD di Jayapura mengeluhkan tunjangan yang belum cair sejak 2025. Kondisi ini menunjukkan bahwa janji kenaikan gaji lebih banyak berhenti pada level narasi politik ketimbang implementasi yang konsisten dan merata sampai ke daerah terpencil.

Dari sisi kecukupan, kebijakan yang berjalan pun masih jauh dari cukup untuk menutup kesenjangan konstitusional yang diamanatkan Pasal 31 UUD 1945 dan Pasal 14 UU Guru dan Dosen. Meski anggaran pendidikan 2026 mencapai Rp757,8 triliun atau setara 20 persen APBN, porsi terbesarnya justru terserap program Makan Bergizi Gratis senilai Rp335 triliun, sedangkan tunjangan guru dan dosen hanya kebagian sekitar Rp178,7 triliun. Kebijakan penghapusan status honorer per akhir 2026 melalui Surat Edaran Mendikdasmen Nomor 7 Tahun 2026 memang berpotensi memperbaiki kepastian penghasilan lewat skema PPPK penuh waktu, tetapi pelaksanaannya masih terbentur kapasitas fiskal daerah yang timpang, sehingga sejumlah organisasi guru mendesak dibukanya kembali formasi CPNS guru yang tertutup sejak 2019. Hal ini sejalan dengan temuan riset terbaru yang menegaskan bahwa kepastian penghasilan dan jaminan kesehatan guru honorer berkorelasi langsung dengan kualitas proses belajar-mengajar di sekolah. Dengan kata lain, kebijakan kenaikan gaji yang ada saat ini lebih tepat disebut langkah insidental yang responsif terhadap tekanan politik, bukan reformasi struktural yang menjamin kesejahteraan guru secara berkelanjutan sebagaimana diamanatkan konstitusi.

Secara konstitusional, guru dan dosen memikul tanggung jawab besar garda terdepan dalam mewujudkan cita-cita mencerdaskan kehidupan bangsa sebagaimana diamanatkan Pembukaan UUD 1945 alinea IV, namun realitas empiris menunjukkan ketimpangan yang mencolok antara beban tanggung jawab tersebut dengan imbalan yang diterima. Survei yang dilakukan Institute for Demographic and Poverty Studies (IDEAS) bersama GREAT Edunesia Dompet Dhuafa pada Mei 2024 terhadap 403 guru di 25 provinsi Indonesia menemukan bahwa 74% responden memiliki gaji di bawah Rp2 juta per bulan, bahkan sebagian diantaranya menerima kurang dari Rp500 ribu per bulan, jumlah yang berada di bawah Upah Minimum Kabupaten/Kota (UMK) terendah tahun 2024. Kondisi ini juga terjadi di ibu kota negara, di mana gaji guru honorer di DKI Jakarta berkisar antara Rp1 juta hingga Rp2 juta per bulan, dan bahkan di sejumlah daerah tercatat ada guru honorer yang hanya menerima Rp300 ribu per bulan. Angka-angka ini menunjukkan bahwa profesi guru, yang seharusnya menjadi profesi terhormat dan dilindungi negara sebagaimana diatur dalam UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen, pada praktiknya justru berada jauh di bawah standar hidup layak.

Persoalan ini bukan kasus yang bersifat kasuistis, melainkan fenomena struktural berskala nasional. Data yang dikutip ANTARA dari IDEAS pada 26 November 2024 menyebutkan bahwa 74% guru honorer di Indonesia menerima upah di bawah UMK, dengan sebagian daerah bahkan memberikan upah kurang dari Rp500 ribu per bulan, sebuah temuan yang konsisten dengan hasil survei sebelumnya sehingga memperkuat validitas kondisi ini sebagai persoalan yang bersifat sistemik, bukan insidental. Pada akhir 2025, DPR mencatat jumlah guru honorer di Indonesia mencapai 2,6 juta orang, sebuah populasi yang sangat besar dan turut menjadi bagian penting dari sistem pendidikan nasional, namun berada dalam posisi hukum dan kesejahteraan yang rentan karena tidak memperoleh perlindungan setara dengan guru berstatus Aparatur Sipil Negara (ASN). Ketimpangan status kepegawaian ini pada akhirnya melahirkan ketimpangan perlindungan hukum, di mana guru honorer tidak memperoleh tunjangan profesi, jaminan kesehatan, maupun jaminan pensiun sebagaimana yang diterima guru PNS.

Ironisnya, kondisi tersebut terjadi bukan karena ketiadaan anggaran, melainkan karena persoalan distribusi dan efektivitas belanja negara. Dalam struktur anggaran pendidikan 2026 yang berjumlah Rp757,8 triliun, sebanyak Rp274,7 triliun telah dialokasikan untuk gaji serta kesejahteraan guru, dosen, dan tenaga pendidik, namun alokasi besar ini pada kenyataannya belum mampu menjadikan peningkatan kesejahteraan dan mutu guru maupun dosen sebagai komitmen politik pemerintah, karena sebagian besar anggaran pendidikan justru terikat pada belanja rutin seperti gaji pokok, tunjangan sertifikasi, dan tunjangan daerah khusus. Fakta ini menunjukkan bahwa persoalan kesejahteraan tenaga pendidik bukan semata soal kecukupan anggaran secara nominal, melainkan soal keberpihakan kebijakan dan tata kelola distribusi anggaran yang belum menjangkau kelompok guru non-ASN secara adil dan merata, sebuah kondisi yang, jika dibiarkan berlarut, akan terus menghambat pemenuhan mandat konstitusional negara untuk mencerdaskan kehidupan bangsa sebagaimana diamanatkan Pasal 31 UUD 1945.

            Dari aspek regulasi, pemerintah perlu segera menuntaskan revisi Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer agar selaras dengan kebijakan penghapusan status honorer yang berlaku akhir 2026, sekaligus memastikan skema PPPK penuh waktu menjadi jalur utama, bukan PPPK paruh waktu yang rentan mempertahankan pola kesejahteraan minim seperti sebelumnya. Pembukaan kembali formasi CPNS guru yang tertutup sejak 2019 juga layak dipertimbangkan sebagai jalur alternatif, mengingat skema PPPK semata terbukti belum mampu menjangkau seluruh guru honorer secara merata. Selain itu, diperlukan payung hukum berupa standar upah minimum guru yang mengikat secara nasional, serupa dengan Upah Minimum Regional bagi pekerja pada umumnya, agar penghasilan guru honorer tidak lagi bergantung sepenuhnya pada kebijakan dan kapasitas fiskal masing-masing daerah. Ketiga langkah ini penting agar kesejahteraan guru tidak lagi bertumpu pada pengumuman politik yang bersifat sementara, melainkan pada norma hukum yang mengikat dan dapat dituntut pemenuhannya.

Dari aspek anggaran, realokasi menjadi kata kunci penting, mengingat dari total Rp757,8 triliun anggaran pendidikan 2026, hampir separuhnya terserap program Makan Bergizi Gratis melalui Badan Gizi Nasional, sementara pos tunjangan guru dan dosen jauh lebih kecil porsinya. Pemerintah perlu menegaskan kembali definisi "anggaran pendidikan" dalam APBN agar 20 persen yang diamanatkan Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 benar-benar memprioritaskan mutu pengajaran dan kesejahteraan pendidik, bukan sekadar dipenuhi secara formal lewat pos-pos lintas kementerian yang tidak berkaitan langsung dengan proses belajar-mengajar. Dana Bantuan Operasional Satuan Pendidikan (BOSP) dan Dana Alokasi Khusus juga perlu diperkuat dengan mekanisme earmarking yang lebih ketat, sehingga sebagian alokasinya benar-benar sampai ke rekening guru honorer, bukan berhenti di birokrasi daerah. Dengan struktur anggaran yang lebih berpihak pada pendidik, kesenjangan gaji antara guru ASN dan non-ASN diharapkan dapat dipersempit secara bertahap tanpa terus bergantung pada kebijakan tahunan yang sifatnya insidental.

Dari aspek pengawasan, dibutuhkan mekanisme kontrol yang mampu memantau implementasi kebijakan kesejahteraan guru hingga level kabupaten/kota, mengingat kasus keterlambatan pencairan tunjangan di Jawa Barat dan Jayapura menunjukkan lemahnya pengawasan terhadap penyaluran dana dari pusat ke daerah. Kemendikdasmen, bersama Ombudsman dan DPR, perlu membangun sistem pelaporan digital yang transparan agar guru dapat memantau status pencairan tunjangan mereka secara langsung, sekaligus melaporkan keterlambatan tanpa harus melalui jalur birokrasi yang panjang. Organisasi profesi guru seperti FSGI dan P2G juga sebaiknya dilibatkan secara formal sebagai mitra pengawasan independen, bukan sekadar pihak yang bereaksi setelah kebijakan diumumkan, mengingat selama ini merekalah yang paling sering mengungkap kesenjangan antara janji dan realisasi di lapangan. Pengawasan yang konsisten pada akhirnya menjadi kunci agar komitmen konstitusional terhadap kesejahteraan guru tidak berhenti sebagai retorika tahunan menjelang Hari Guru Nasional.
            Oleh karena itu, sudah sepatutnya seluruh elemen bangsa, baik pemerintah pusat, pemerintah daerah, lembaga legislatif, maupun masyarakat sipil, memandang kenaikan kesejahteraan tenaga pendidik bukan sebagai beban fiskal semata, melainkan sebagai investasi konstitusional jangka panjang untuk mewujudkan cita-cita kemerdekaan yang hingga kini masih menjadi pekerjaan rumah bersama: mencerdaskan kehidupan bangsa secara utuh dan berkeadilan.